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2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部共同在全國范圍啟動特色小鎮(zhèn)培育工作以來,各地積極性非常高,"特色小鎮(zhèn)"成為一個熱詞。

　　1 引言

　　2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部共同在全國范圍啟動特色小鎮(zhèn)培育工作以來，各地積極性非常高，"特色小鎮(zhèn)"成為一個熱詞。最 近在黑龍江省漠河縣舉辦的東北亞綠色發(fā)展(漠河)論壇上，專家學者們及企業(yè)界人士結(jié)合被首批命名的127個特色小鎮(zhèn)之一的漠河縣北極鎮(zhèn)建設實際情況，深入 分析了當前特色小鎮(zhèn)建設與綠色發(fā)展中存在的主要問題，并提出相關建議。

　　特色小鎮(zhèn)并不是一般意義上的行政區(qū)劃單元上的小鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，它“非鎮(zhèn)非區(qū)”，而是一個技術、產(chǎn)業(yè)和社區(qū)的集聚平臺：按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開 放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體。特色小鎮(zhèn)作為國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的探索，它既不是建制鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、旅游區(qū)，又 不是上述四者功能的簡單疊加。從根本上來說，特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新形態(tài)。特色小鎮(zhèn)在建設過程中，投融資模式及后續(xù)的運營管理方式，都不同程度的影響 了特色小鎮(zhèn)的建設。而融資約束是特色小鎮(zhèn)建設的最大障礙。

　　2 特色小鎮(zhèn)存在的問題

　　2.1制度設計層面

　　2.1.1 缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和有效集成

　　特色小鎮(zhèn)建設和綠色發(fā)展是一項長期的復雜系統(tǒng)工程，需要加強頂層設計與科學指導。目前包括很多被命名的特色小鎮(zhèn)在內(nèi)普遍缺乏整體上的規(guī)劃及與之相關的 技術方法體系的確立。比如，北極鎮(zhèn)應結(jié)合大興安嶺區(qū)域的森林、冰雪、濕地、林下有機食品特點確定分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，明確各區(qū)分階段實施方案與目標，但是目前在 這方面做得還不夠。

　　2.12 制度體系尚未建立

　　以漠河縣北極鎮(zhèn)為例，周邊主要是林區(qū)，但是現(xiàn)代化的林業(yè)管理體系有待完善，林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、經(jīng)信、園林、文廣、旅游等部門的信息共享和 聯(lián)合管理到目前還缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。此外，生態(tài)保護的考核監(jiān)督與獎懲機制不健全，缺少配套機制。現(xiàn)有管理制度缺乏對森林濕地生態(tài)保護的獎勵、森林生態(tài)補 償、責任監(jiān)督等制度的明確規(guī)定。

　　2.2 投融資渠道層面

　　2.2.1 投融資渠道不夠暢通

　　專家分析認為，在國家政策和一定量資金的扶持下，目前各地的積極性很高，但也存在一些盲目性，有為爭取政策和資金支持一哄而上的傾向。

　　作為特色小鎮(zhèn)建設決定因素的投融資渠道，目前主要存在幾個方面問題。

　　首先，傳統(tǒng)政府職能角色多樣，承擔著投資、項目建設、后期經(jīng)營維護等多種功能。在基礎設施建設中，這一方面導致了極高的成本，另一方面也使得整體運營 效率低下。更重要的是，當前特色小鎮(zhèn)建設和綠色發(fā)展資金缺乏，需要引入PPP合作模式緩解政府財政支付的壓力，借助社會資本的市場發(fā)現(xiàn)和價值創(chuàng)造能力。

　　其次，融資種類上，金融工具繁多，如產(chǎn)業(yè)基金、債券融資、銀行融資、資管計劃等等，以及包括資產(chǎn)證券化、融資租賃等在內(nèi)的其他融資工具等，不僅種類 多，而且常常需要組合使用。但當前我國金融業(yè)仍處于分業(yè)經(jīng)營，相關人才缺乏，發(fā)展和依托專門的融資機構(gòu)和咨詢機構(gòu)是必由之路。

　　再者，特色小鎮(zhèn)建設和綠色發(fā)展所涉及的項目多為非經(jīng)營性項目，沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且項目投資規(guī)模大、周期長，回報率低，資金保障比較困難，目前的市場開放度不高，體制、機制性的障礙還比較嚴重，融資渠道狹窄、方式單一。

　　2.2.2 建設仍面臨困境

　　建設特色小鎮(zhèn)需要具備的要素包括人口達到一定規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒎展δ茌^完善、規(guī)劃管理水平較高、科技創(chuàng)新能力較強，目前主要是政府主導、企業(yè)運營，面臨的困境表現(xiàn)在：

　　一是"馬太效應"。發(fā)展條件好的地方大家搶著干，發(fā)展基礎差的地方?jīng)]有資金愿意進入；

　　二是政府資金無法發(fā)揮"小馬拉大車"的作用，政府有限資金成為"半拉子"工程，或者建成之后疏于管理和運營；

　　三是示范工程成為"盆景"和形象工程，造成公共資金分配的事實不公；

　　四是政府優(yōu)惠政策惡性競爭，或政府優(yōu)惠政策不痛不癢。

　　3 特色小鎮(zhèn)應用PPP融資模式的必要性和可行性

　　3.1應用PPP融資模式的必要性

　　3.1.1 減輕財政壓力，開拓融資渠道

　　根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設部國家發(fā)展改革委財政部關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào) 物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。以政府和社會資本合作為基本特征的PPP融資模式，能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌 補特色小鎮(zhèn)資金缺口，豐富資金來源。因此，在特色小鎮(zhèn)建設過程中各級探索引入PPP模式，解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問題。

　　3.12 降低和分散風險

　　在特色小鎮(zhèn)建設中采用PPP模式，政府和社會資本通過相應的合同，對投資、建設過程中的相關責任進行明確劃分，這有利降低和分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設的效率和效益。

　　一方面，政府通過行政手段以公開招標的方式引進綜合實力較強的企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)的建設，參與的企業(yè)一般具有較強的風險控制能力和雄厚的資金積累，進而提高特色小鎮(zhèn)建設的整體風險控制能力；

　　另一方面，PPP模式的初衷是在項目的開始階段就引入社會資本，這樣社會資本可以以自身先進的技術和管理經(jīng)驗，對項目本身的相關風險進行甄選和識別，進而通過行之有效的手段管控風險。

　　另外，在特色小鎮(zhèn)建設的開始階段，政府可以承擔較多的項目風險，而社會資本則參與風險的管控。當特色小鎮(zhèn)的項目完工，社會資本參與特色小鎮(zhèn)的經(jīng)營，承 擔相應風險。這樣政府和社會資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設的效率。

　　3.13 擴大社會資本的投資領域

　　在特色小鎮(zhèn)建設中引入PPP模式，不僅有利于緩解政府財政壓力，對民營企業(yè)的發(fā)展和完善也有利，具體可以從三個方面來體現(xiàn)：

　　第一，PPP模式可以作為特色小鎮(zhèn)建設的一種穩(wěn)定的投資渠道，獲得經(jīng)濟利益。特色小鎮(zhèn)建立的初衷就是為了打造一個產(chǎn)業(yè)平臺，未來像美國的硅谷一樣形成一個產(chǎn)業(yè)集群，這樣社會資本可以獲得較高的預期收益。

　　第二，在PPP模式下，社會資本通過投資特色小鎮(zhèn)，除了可以獲得直接的經(jīng)濟利益，還有獲得其他衍生利益。例如參與特色小鎮(zhèn)的商業(yè)設施和公共服務設施的日常經(jīng)營和管理，獲得較為合理的經(jīng)營性收入。

　　第三，在PPP模式下，社會資本參與特色小鎮(zhèn)建設，可以提高特色小鎮(zhèn)的建設效率，提高政府資本的投資效率，拉動區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和投資需求，有助于提升整個社會的資本投資回報率，還有吸引更多的人才參與到區(qū)域的經(jīng)濟建設中去。

　　3.2 應用PPP融資模式的可行性

　　3.2.1良好的運作基礎

　　PPP模式的核心在于政府和社會資本的優(yōu)勢合作，實現(xiàn)雙方“共贏”的合作目標。PPP模式在中國經(jīng)過多年發(fā)展，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。從90年代至 今，PPP模式的在各個領域得到了廣泛運用。去年自發(fā)改委和財政部對于PPP項目，搭建PPP項目的推介平臺以來，中國的PPP項目規(guī)模已達13.77億 元。地方政府的持續(xù)財政壓力驅(qū)動下，PPP項目的融資功能對于緩解地方的債務壓力比較明顯，深得各級政府的推崇。

　　3.2.2有利的政策導向

　　特色小鎮(zhèn)作為一個按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能于一體的產(chǎn)業(yè)平臺。中央和各級政府都不遺余力的給予政策支持。

　　住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部（簡稱“三部委”）聯(lián)合發(fā)出《關于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》[2016]147號，提出即日起在全國范圍內(nèi)開展特色小鎮(zhèn)培育工作。

　　浙江省政府出臺《關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》（浙政發(fā)〔2015〕8號），明確了特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領導等內(nèi)容。

　　廣州目前已編制了《關于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的實施意見》，計劃先期創(chuàng)建30個市級特色小鎮(zhèn)，為其提供用地扶持、資金扶持、產(chǎn)業(yè)扶持和人才支持。

　　《福建省人民政府關于開展特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》明確在未來3—5年的培育創(chuàng)建，建成一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機制靈活、人文氣息濃厚、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力迸發(fā)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能融合的特色小鎮(zhèn)。

　　這一系列的政策為特色小鎮(zhèn)建設廣泛運用PPP融資模式提供了政策支持。